Policy Memo Municipio Incluyente

Municipio Incluyente: Se busca diseñar una propuesta de política pública para brindar al migrante en retorno las herramientas necesarias para una reinserción exitosa a su comunidad de origen y el aprovechamiento de los talentos adquiridos en el exterior a través de una atención adecuada por parte de las autoridades locales.

Resumen Ejecutivo

La migración de mexicanos que regresa a México proveniente de Estados Unidos se ha incrementado en los últimos años debido al endurecimiento de la política migratoria estadounidense. Por tal motivo, la población migrante en retorno ha comenzado a tomar importancia en la agenda pública de México a través de programas federales y estatales y políticas públicas que han resultado ser ineficaces para alcanzar a la población objetivo y reinsertarlos exitosamente a sus comunidades de origen o de destino.

La heterogeneidad del perfil de los migrantes que regresan a México exige de un acompañamiento y de una atención pronta y especializada por parte de los tres órdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), a través de servidores públicos debidamente capacitados y sensibilizados con la problemática y retos que se les presentan a los migrantes que regresan a su país.

En respuesta a este nuevo fenómeno y tomando como marco de referencia la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera, en el capítulo destinado al subsistema de capacitación y certificación de capacidades, se propone replicar el mecanismo a nivel municipal en donde se contribuya al fortalecimiento institucional y personal de los funcionarios para que a través de capacitación el personal municipal también puedan articular las políticas y programas del gobierno federal y de las entidades federativas en materia de migración de retorno y en general cualquier apoyo destinado para su población.

Por lo anterior y en ese mismo orden de ideas, la Fundación Mexicanos y Americanos Todos Trabajando “MATT”, propone que el Instituto Nacional para el Federalismo (INAFED), en conjunto con la Academia y organizaciones de la sociedad civil, diseñe un programa de capacitación para servidores públicos municipales con la finalidad de dotar de herramientas al personal del municipio para que logren apoyar y acompañar directamente a los migrantes de retorno en su reinserción exitosa a sus comunidades de origen o de destino.

De este modo, se pretende que la política migratoria mexicana logre cambiar el paradigma existente de únicamente recibir a los migrantes en retorno y enfocar esfuerzos en reincorporarlos exitosamente a su comunidad.

El migrante de retorno en México

La Unidad de Políticas Migratorias, de la Secretaría de Gobernación, ha publicado que de 2008 a Julio de 2018 se ha registrado que 3.6 millones de mexicanos han sido deportados de Estados Unidos a México. El endurecimiento de la política migratoria estadounidense, hace evidente la necesidad de tomar medidas inmediatas para reincorporar exitosamente a los migrantes deportados y a aquellos cuyo regreso fue en condiciones forzadas o voluntaria.

Actualmente en Estados Unidos existen 6 millones de personas de origen mexicano que corren el riesgo de ser deportadas por encontrarse sin documentación en el vecino país del norte.

A partir de esta coyuntura, es que la población migrante en retorno adquiere mayor visibilidad en la agenda pública de México. Sin embargo, es necesario profundizar en muchas de las medidas que el gobierno mexicano ha comenzado a implementar.

El Migrante de Retorno en la Agenda Pública de México

La migración de retorno ha sido atendida mediante las siguientes estrategias, desde que el problema se ha venido agudizando:

  • El Programa de Repatriación Humana (PRH) surgió como un compromiso del Presidente Felipe Calderón, establecido en diciembre de 2007, en Tijuana, Baja California.
  • En el Plan Nacional de Desarrollo (2012-2018), concretamente en la “Estrategia 5.4.2 que habla de crear mecanismos para la reinserción de las personas migrantes de retorno y fortalecer los programas de repatriación”. En dicha estrategia se establecen cuatro líneas de acción enfocadas principalmente en la recepción del migrante, dejando de lado la asimilación y reinserción a los ámbitos laboral, social y cultural.
  • Se elaboró el Programa Especial de Migración (PEM) 2014-2018 en el cual se plasman 5 objetivos, 26 estrategias, 195 líneas de acción y 11 indicadores (SEGOB, 2015). En este documento se reconoce a México como un país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes.
  • En 2013, se comenzó con la elaboración del Directorio de Programas Institucionales dirigidos a la población migrante que, en su edición 2017, provee información de 135 programas enfocados en su mayoría a ciudadanos mexicanos que viven en Estados Unidos.
  • En 2014 se dio a conocer la estrategia “Somos Mexicanos” por parte del Instituto Nacional de Migración, cuyo objetivo es facilitar la reinserción social y económica de las personas repatriadas mexicanas con el fin de que su retorno al país sea digno, productivo y apegado a los principios fundamentales en materia de derechos humanos.

Por su parte, la nueva administración (2018-2024) ha tomado una postura clara para la atención a migrantes tanto fuera como dentro del país. Tanto el Presidente electo Andrés Manuel López Obrador como la futura titular de la Secretaría de Gobernación, reconocen que el principal reto que tienen en materia de migración es la población en retorno; al respecto ambos actores se han pronunciado por la creación de una Política Migratoria Transversal que incluya un Programa para la Integración Digna de Migrantes Retornados y un Programa para el Desarrollo Integral de Comunidades con Altos Índices Migratorios (Proyecto de Nación 2018-2024, pág. 91).

El Proyecto de Nación 2018-2024 propone la asignación de un presupuesto de 144 millones de pesos al año para ofrecer $6 mil pesos mensuales a los migrantes en retorno, considerando el regreso de 2 mil migrantes cada mes, lo cual refleja que se considera como una prioridad para la administración entrante. Sin embargo, no especifica la entrega y alcance de estos apoyos a la población beneficiaria.

¿Cómo se ha abordado en el pasado?

Los principales programas a través de los cuales las entidades federativas y los municipios canalizan recursos para la problemática de la migración en retorno son el Fondo de Apoyo al Migrante (FAM) (SHCP, 2009) y la Estrategia “Somos Mexicanos”. Estas acciones fueron las primeras en incorporar y beneficiar explícitamente a los migrantes en retorno y sus familias a través de apoyos de vinculación laboral, servicios de salud, capacitación profesional, proyectos productivos y revalidación de estudios.

El Programa Especial de Migración se considera uno de los programas más completos de política pública sobre migración, derechos humanos y desarrollo ya que es transversal a 15 dependencias federales, sin embargo, “no se considera un programa vinculante como, por ejemplo, la Cruzada contra el hambre, que obliga a todos los gobiernos estatales a asignar presupuesto y sea aplicado de manera complementaria por el gobierno federal” (García, 2016, pág. 19).

Sin embargo, a pesar de la existencia de estos programas, ninguno considera acciones puntuales en sus lineamientos y reglas de operación para involucrar o capacitar a los gobiernos locales en la canalización adecuada de los bienes y servicios públicos que ofrece a la población beneficiaria, por lo que el acceso a los mismos se limita por el desconocimiento tanto de los migrantes en cuanto a quién acudir o cómo gestionar dichos recursos como por el de los servidores públicos sobre la existencia de dichos apoyos federales y estatales.

La atención al migrante en Estados y Municipios

Las entidades federativas con mayor número de migrantes en retorno han creado dependencias para coadyuvar los esfuerzos para la reinserción de dicha población a su comunidad. Ejemplos de esto es la Secretaría de los Migrantes y Asuntos Internacionales del Estado de Guerrero, el Instituto Oaxaqueño de atención al Migrante, la Secretaría del Migrante del Estado de Michoacán, entre otros, mejor conocidas como Oficinas de Atención al Migrante (OFAM).

Por otra parte, existen esfuerzos aislados a nivel municipal como los Ayuntamientos de Puebla, Zapopan o León, donde se han instalado oficinas de atención a migrantes para servicios de documentación de identidad, vinculación y capacitación laboral a través de bolsas de trabajo, emisión de documentos como pasaporte, credencial para votar, tarjeta INAPAM, certificaciones, educación básica, seguro popular, servicios legales y financieros.

Sin embargo, el desconocimiento generalizado de los servidores públicos municipales incluso de las iniciativas que los mismos Ayuntamientos han emprendido, dificulta la vinculación del migrante con estos apoyos.

Consideraciones.

El número de programas que específicamente dan atención, acompañamiento y reintegración total del migrante de retorno se reduce considerablemente, ya que la mayoría de los mismos ofrecen apoyos sólo al momento de la recepción de los migrantes de retorno, pero no se les da el acompañamiento adecuado a lo largo de todo el proceso para poder acceder al 100% a ellos.

Para lograr la reinserción exitosa de los migrantes en retorno a sus comunidades de origen, es importante implementar estrategias que coadyuven la reincorporación a la sociedad más que la recepción. En este sentido, la diversidad de programas federales y las iniciativas a nivel estatal necesitan ser concentradas en el nivel de atención más cercanas a los migrantes en retorno y sus familias ya que éstos se encuentran desarticulados y no se informan de una manera sistemática o institucionalizada a los municipios que son el orden de gobierno con mayor contacto con la ciudadanía.

Dicha desarticulación y desorganización tiene como resultado que en la mayoría de los municipios exista un desconocimiento generalizado por parte de las autoridades y funcionarios en relación a estos programas y los apoyos federales y estatales disponibles para el migrante. Es por ello que se crea la necesidad de diseñar e implementar una capacitación destinada al personal municipal para difundir la información y dar el acompañamiento necesario para una reinserción exitosa de la población objetivo.

La heterogeneidad del migrante en retorno y la complejidad de atención

De acuerdo con datos del Anuario de migración y remesas 2017, la edad de la mayoría (89.2 por ciento) de los migrantes retornados oscila entre los 20 y 49 años de edad, lo que significa que forman parte de la Población Económicamente Activa (PEA) del país. El 63.1 por ciento son obreros o jornaleros; que se insertan en actividades agropecuarias (18.7 por ciento), seguidas del sector de comercio (19.4 por ciento), manufacturero (14.3 por ciento) o la construcción (13.1 por ciento).

Cerca del 29 por ciento retornan a localidades rurales mientras que el resto a localidades urbanas. El 85.6 por ciento carece de servicios de salud, y más de dos terceras partes son hombres (BBVA y Conapo, 2017, págs. 93- 101).

Los retornados nos dejan entrever múltiples necesidades de atención en materia de política pública: re) inserción laboral y productiva, acceso a empleos formales y prestaciones sociales, capacitaciones laborales, certificaciones de competencias, ser sujeto de créditos, apoyos monetarios para el financiamiento de proyectos productivos, emisión y validación de documentos, la acreditación de identidad, el acceso a la salud, a otros servicios y  programas sociales en México, la asistencia técnica y legal, el acompañamiento psicológico, así como fomentar la protección a los derechos humanos y la (re)integración sociocultural en las comunidades de retorno.

En el caso de niños, niñas, adolescentes y jóvenes retornados está presente la necesidad de continuar sus estudios y con ello el reto de fomentar su (re)inserción educativa, facilitar la revalidación de estudios, promover  apoyos en la enseñanza del inglés para los inmigrantes nacidos en Estados Unidos (hijos de mexicanos) o impulsar mecanismos que disminuyan y eviten prácticas de acoso escolar, discriminación o rechazo social.

En este sentido, está demostrado que las políticas y programas federales y estatales han sido insuficientes e ineficientes para una atención adecuada para la inserción (García Zamora, 2016; BBVA y CONAPO, 2017; Osorno Velázquez, 2017; Rendón y Wertman, 2017).

La heterogeneidad en el perfil de los mexicanos en retorno refuerza la necesidad de una estrategia transversal, integral que ofrezca servicios diferenciados según las características sociodemográficas y las necesidades específicas del migrante en retorno para lograr su reintegración eficaz.

Propuesta de atención para la articulación de las políticas públicas de atención de migrantes en retorno a través de la capacitación a servidores públicos municipales y su certificación.

Bajo este nuevo enfoque de reinserción en lugar de recepción, el municipio es un agente fundamental por su proximidad con la ciudadanía y por la posibilidad de canalizar los recursos federales y estatales disponibles para la población migrante en retorno.

Con esta intención, Fundación MATT propone diseñar e integrar un programa de capacitación para funcionarios públicos municipales que ofrezcan al migrante en retorno una atención adecuada en cuanto a los bienes y servicios disponibles tanto del nivel federal como el estatal que los dote de las herramientas necesarias para una reinserción exitosa a su comunidad de origen y el aprovechamiento de los talentos adquiridos en el exterior.

Para lograr lo anterior, se pretende que los recursos estatales y/o federales existentes para la atención de migrantes en retorno desarrollen el nuevo paradigma de reinserción del migrante en su comunidad de origen y colaboren con los municipios para lograrlo, articulando las políticas públicas de migración sin dejar de considerar la atención especializada y particular que exige el perfil heterogéneo de los migrantes en retorno.

Se pretende incorporar en la Agenda Ampliada de Desarrollo Municipal del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED)[1] un programa de capacitación para el personal de los ayuntamientos en contacto con la ciudadanía en temas de migración en retorno, los bienes y servicios básicos disponibles (salud, educación, vivienda, documentación, vinculación laboral) para su reincorporación exitosa, la atención especializada bajo criterios de hospitalidad, solidaridad, interculturalidad, inclusión y derechos humanos.

La capacitación de los servidores públicos municipales en materia de migración en retorno permitirá que la atención ofrecida se adapte más a las condiciones sociodemográficas particulares de los migrantes en retorno atendidos, desencadenando así dos posibles beneficios: relaciones con la comunidad que aceleren su readaptación al entorno y a la sociedad y conocimiento de los programas, convocatorias y fondos disponibles para ellos. Consecuentemente, la reincorporación de los migrantes en retorno contribuirá al desarrollo económico y social del municipio.

En una segunda etapa y una vez registrados los resultados de la capacitación propuesta a través de los criterios de la Agenda para el Desarrollo Municipal, se buscará la creación de un Distintivo de Municipio Incluyente que certifique la atención otorgada por los servidores públicos municipales a los migrantes en retorno y actualice la información que se le otorga.

Al mismo tiempo, se pretende que el programa de capacitación propuesto sea parte de las actividades de profesionalización para un sistema de servicio profesional de carrera en estados y municipios.

Mejores prácticas en materia de capacitación a municipios para la atención de migrantes en retorno

Algunas entidades federativas han detectado la necesidad de capacitar a sus municipios para la atención de migrantes en retorno, por lo que se ofrece a continuación la descripción de algunas iniciativas:

  • El estado de Oaxaca cuenta con el Instituto Oaxaqueño de Atención al Migrante (IOAM) a través del cual realiza talleres de capacitación dirigido a enlaces municipales y autoridades, representantes de migrantes de los municipios con mayor índice de expulsión migratoria, con el propósito de asesorar, informar y brindar las herramientas necesarias para una atención adecuada de las demandas y necesidades de dicha población.

Parte del contenido de los talleres fue detallar a los enlaces municipales los apoyos que ofrecen programas como el 3×1 para Migrantes que canaliza recursos al estado para obras de impacto social y que pueden beneficiar directamente a las comunidades de origen.

  • El estado de Michoacán cuenta con Centros Municipales de Atención al Migrante en sus 113 municipios donde se ofrecen asesorías legal, apoyo para la documentación y, acceso a programas de trabajo temporal a Canadá, entre otros.

Al mismo tiempo, la Secretaría del Migrante realizó en septiembre de 2018 una capacitación a las autoridades municipales sobre la operación del Fondo de Apoyo al Migrante y cómo los migrantes deportados o en retorno voluntario pueden acceder a estos recursos para autoemplearse o conseguir empleo.

  • A través de la Dirección General de Atención del Migrante adscrita a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO), el estado de Hidalgo se han realizado capacitaciones en 31 municipios de alta y muy alta intensidad migratoria. Se capacitaron más de 500 funcionarios municipales (regidores, delegados, presidentes municipales y personal de atención al público) en la operación de programas federales y estatales que ofrecen apoyos específicamente a migrantes en retorno y/o sus familias.
  • El estado de Guanajuato a través del Instituto Estatal de Atención al Migrante Guanajauatense y sus familias otorga apoyos directamente a la población migrante tanto en retorno como la residente en Estados Unidos. Dicho Instituto cuenta con oficinas de enlace en cada uno de los municipios del estado así como 5 oficinas en Estados Unidos (en Illinois, California, Texas, Georgia y Carolina del Norte). Entre sus funciones está el de diseñar, instrumentar y promover políticas de atención a los migrantes guanajuatenses y sus familias.

[1] La Agenda Ampliada de Desarrollo Municipal del INAFED comprende temas como desarrollo económico, social y ambiental que contribuyen al bienestar de la ciudadanía. Es obligatoria para las capitales de las entidades federativas y optativa para el resto de los municipios.

Referencias:

BBVA y Conapo. (2017). “Migración de Retorno a México.” Anuario Migración y Remesas, 2017. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/250390/Anuario_Migracion_y_Remesas_2017.pdf

García Zamora, Rodolfo y del Valle Martínez, Rosa Elena. (enero-junio 2016). Migración de retorno y alternativas de reinserción. Hacia una política integral de desarrollo, migración y desarrollo humano. Huellas de la Migración, vol. 1, Núm. 1. Recuperado de: https://huellasdelamigracion.uaemex.mx/article/download/4437/2961/

García Zamora, Rodolfo. (30 de marzo de 2016). La migración en la agenda pública de México: 1975-2016. Conferencia Magistral realizada con motivo de la recepción del Reconocimiento Ifigenia Martínez. Facultad de Economía de la UNAM. Recuperado de: http://www.olafinanciera.unam.mx/new_web/24/pdfs/resumenPDF24/GarciaZamoraOlaFinanciera24f.pdf

Instituto Nacional de las Mujeres. (2017). Directorio de programas y servicios institucionales dirigidos a la población migrante 2017. Recuperado de: http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/101278.pdf

Osorno Velázquez, Rocío del Carmen. (2016). La migración de retorno y sus desafíos. Saberes y ciencias. Recuperado de: http://saberesyciencias.com.mx/2016/03/14/la-migracion-de-retorno-y-sus-desafios/

PEW, Research Center. (2015). More Mexicans leaving than coming to the U.S. Washington, D.C. Recuperado de: http://www.pewhispanic.org/2015/11/19/more-mexicans-leaving-than-coming-to-the-u-s/

Rendón Cárdenas, Eunice y Wertma Zaslav, Luis. (2017). Reintegración migrante: un modelo social, económico y empático para el retorno. Recuperado de: www.senado.gob.mx/comisiones/derechos_humanos/…/Reintegracion_Migrante.pdf

Secretaría de Gobernación. (2015). Programa Especial de Migración, 2014-2018. Recuperado de: http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/SEGOB/Programa_Especial_de_Migracion_2014-2018_PEM

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